关于我市医药卫生体制改革工作调研报告3篇 医疗改革调研报告
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关于我市深化医药卫生体制改革情况的报告
主任、各位副主任，各位同志：
我受市人民政府委托，向市十六届人大常委会第50次主任会议报告我市深化医药卫生体制改革有关情况，敬请审议。
一、主要做法和成效
（一）破机制，调结构，公立医院改革稳步推进。
一是建立现代医院管理制度。
构建法人治理结构，市成立公立医院管理委员会，全市公立医院实行由医管委统一领导的集团化管理模式。以市人民医院和市中医院为龙头，两大医疗管理集团分别成立理事会和监事会，形成决策、管理和监督相互配合、相互制约的新格局。二是破除“以药补医”机制。全市公立医院全部取消药品加成，除中药饮片和医院制剂外，所有药品实行零差率销售。医院减少的药品收入80%通过调整医疗服务价格，20%通过增加财政投入予以补偿，不增加患者实际医药费用负担。三是加大财政保障力度。全市公立医院全部按补运行的方式实行财政差额补助，公立医院发展建设支出由市财政统筹安排，承担的公共卫生服务给予专项补助，政府指定的紧急救治、救灾、援外支边等公共服务经费，政策性亏损市财政予以保障。全面化清基层公立医院历史性债务，先后为公立医院化债万元。四是改革人事薪酬制度。实行集团人员总量核定，推行集团成员单位由编制审批制管理向备案制管理方式转变，全面实施人员岗位管理。完善人事招聘制度，卫技人员招聘主体由人社局改为卫计委，并合理设置招聘条件、简化招聘程序，提高招录率。完善绩效考核办法，全面推行三级绩效考核，考核结果作为核定绩效工资总量、单位主要负责人年薪、财政统筹经费数额、职工个人绩效工资数额及晋升晋级的依据。今年1至8月，我市公立医院取消药品加成减少收入万元，调价增加收入万元，大型检查下浮减少收入万元，改革后实际减少收入万元。与去年同期相比，门急诊人次增长%，门诊均次费用增长%，幅度环比有所下降，住院人次增长%，住院均次费用下降%，药占比下降%。同时，通过委托第三方函调显示，各项指标平均满意度达%。（二）转模式，建机制，医疗管理集团规范运行。
一是组建医疗管理集团，创新医院管理制度。
以人民医院和中医院为龙头，按照一家三级医院、一家二级医院、若干一级医院模式组建两大医疗管理集团，全市所有公立医院全部纳入集团化管理，医疗管理集团履行公立医院经营管理职能，执行现代医院管理制度。两大医疗管理集团分别成立理事会和监事会。理事会下设综合科、业务科、财审科三个职能科室。市成立公立医院管理委员会，负责确立全市公立医院发展规划，行使医疗管理集团的重大事项决策权。公立医院管理委员会和两大医疗管理集团理事会、监事会之间形成决策、管理和监督相互配合、相互制约的新局面。二是实行五个统一管理，转变医院管理模式。
两大医疗管理集团接受市医管委统一领导和卫计委行业管理，集团各成员单位在理事会领导和统一管理框架下相对独立运行、独立核算，集团内部实行“五统一”的一体化管理。统一发展规划。集团内部统一制定集团和各成员单位总体发展规划、发展目标，明确各单位功能定位、发展方向，既注重整体发展，更注重差别化发展，形成集团特色。统一人事管理。集团内部实行编制（岗位）统一管理、柔性流动，促进集团内部人员合理流动、有效使用，缓解人才缺乏问题。统一财务管理。集团成立会计核算中心，实行总会计师负责制，实行集中办公、分户建账，统一会计人员管理、统一会计核算、统一财务审核监督，切实提高财务效率。统一资源调配。集团内部医疗资源统一管理和调配使用，发挥集团优势，降低采购成本。对成员单位闲置的医疗设施设备根据需要统一调配使用，实现医疗资源使用效率最大化。统一绩效考核。集团内部各成员单位实行理事会领导下院长负责制和任期目标责任制，集团对医院、医院对科室、科室对个人实行三级考核，考核结果作为核定绩效工资总量和院长年薪的主要依据。三是建立五大运行机制，提高医院管理效率。
医疗管理集团按照统一管理、独立运营、分工协作运营模式，构建协作、联动、高效、灵活的运行新机制。分工协作机制。集团内部形成协作联动工作机制。龙头医院对下级医院、龙头医院一级科室对基层医院、基层医院对村卫生室建立长期稳定的结对帮扶、对口支援工作机制。龙头医院每月组织不少于3名专家对结对医院巡诊、会诊、义诊，每月开展一次送医下乡。龙头单位一级科室每周到结对医院进行两次会诊、查房、教学活动。龙头医院每年派驻高年资主治医生或副主任医生全日制下基层对口支援，主治医生不少于半年，副主任医生不少于三个月，作为晋升晋级的刚性条件，基层医院临床科室、执业医师与辖区卫生室结对组成健康管理团队，每周固定不少于两个半天下村卫生室坐诊，切实提高基层医疗服务水平，方便群众就医，让百姓在家门口享受到优质医疗服务。分级诊疗机制。集团根据分级诊疗工作实施方案，制定具体实施细则，明确基层首诊、分级诊疗、急慢分治、双向转诊具体要求、标准、流程、考核办法，利用卫生信息化资源，构建双向转诊平台，加强宣传考核，促进分级诊疗制度的有效实施。人才培养机制。集团内部建立统一的人才招聘、在职培训、进修学习、考试考核等机制并组织实施。基层医院常年安排人员到龙头医院进修，龙头医院和下级医院实行双向挂职交流，龙头医院的业务学习、专家讲座等辐射集团所有成员单位，集团统一组织学习、培训、考试考核，共同提高医疗水平。质量管理机制。集团成立质量控制中心，成员单位建立质量控制组织，完善集团质量控制体系，确保集团不断提高医疗质量和服务水平。技术共享机制。集团内部组建会计核算中心、病理中心、消毒供应中心，促进集团资源高度集约利用、质量提升。同时，在集团内部以龙头单位为技术支撑，以卫生信息化为依托组建远程会诊、教育、影像、临检、心电中心，实现集团内部技术资源共享互助和检查检验结果互认，促进“城乡一体化、资源集约化、管理同质化、发展均衡化”目标加快实现。两大医疗管理集团自成立以来，已下派20名中级、副高职称医师到基层受援单位全日制对口支援，基层医院已有20名医师到龙头单位务实进修；人民医院6个一级科室、中医院4个一级科室对基层医院常规开展结对帮扶；两大集团各自的7个共享中心已规范运行；基层医院上转参合患者名，市级医院下转71名。基层整体医疗业务水平明显提高。
（三）实举措，明责任，分级诊疗制度全面推行。
今年初，我市全面启动分级诊疗工作，通过“一提升、双引导、双规范”，确保分级诊疗工作稳步推进，加快实现“引导考核制度化、就医秩序规范化、双向转诊普及化、资源利用最大化”目标。
“一提升”即提升基层医疗机构服务能力。一是改善基层医疗机构服务环境。在加快市级医院建设的同时，市财政进一步加大对基层医疗机构改造建设投入力度，积极推进乡镇卫生院、村卫生室示范化达标创建，基层医疗机构硬件设施得到明显改善，全市67%的乡镇卫生院建成省示范乡镇卫生院，所有村卫生室完成省标准化改造，20%的村完成示范化创建。在此基础上推进医疗生态环境改善工程，通过优化服务流程、改善服务态度、畅通“绿色通道”等，切实改善基层医院服务环境。二是加大基层医疗机构设施设备投入。自2011年基层医药卫生体制改革以来，市财政每年专门安排资金用于购置医疗设备。为全市所有乡镇卫生院配置血球计数仪、全自动生化分析仪、彩色B超和DR等设备，基本满足基层医院常规医疗服务需求。三是加快基层人才引进培养。一方面，通过委托培养、定向培养医学生和对招聘到基层医院工作的本科医学生实行奖励等办法，吸引更多专业人才到基层医疗机构工作。另一方面，加大现有人才培养力度，通过送出去、请进来等办法让现有人才有更多学习、进修的机会和空间。四是充分发挥集团化管理优势。通过组建以市人民医院和中医院为龙头的两大医疗管理集团，在集团内部建立对口支援、结对帮扶、技术共享、同质管理等制度，切实提高基层医疗服务水平。五是全面提升卫生信息化管理水平。在医疗管理集团内部以龙头医院为技术支撑，以卫生信息化为依托组建远程会诊、教育、影像、临检、心电中心，实现集团内部技术资源共享互助和检查检验结果互认，促进城乡医疗水平均衡发展。
“双引导”即强化医保政策引导、强化舆论宣传引导。一是强化医保政策的刚性引导。调整市级医院和基层医院起付线及报销比例，拉开基层医院、市级医院（市人民医院、中医院）、市外医院诊疗报销差距。二是强化对分级诊疗宣传的柔性引导。充分发挥媒体作用，做好政策解读，强化正面宣传，引导群众合理预期。同时，通过组建健康管理团队，建立市级医院医生驻镇、镇级卫生院医生驻村制度，在城区全面实施家庭医生制度，农村开展乡村医生签约服务，逐步建立家庭医生、乡村医生与居民间契约式服务关系，使医疗卫生服务关口前移、资源下沉。
“双规范”即规范分级诊疗制度、规范分级诊疗考核。一是规范分级诊疗制度。实行基层首诊负责制，严格转诊办理责任制，健全转诊信息登记报送制度，明确双向转诊流程，畅通转诊转院绿色通道，确保分级诊疗工作顺利推进。二是规范分级诊疗考核。加强分级诊疗工作日常管理，严格控制转诊率和平均住院日。强化分级诊疗工作督查考核，将基层首诊、分级诊疗和双向转诊列入医疗机构综合目标责任制考核，纳入等级医院复核评审指标体系，考核结果作为财政统筹经费下拨和医务人员绩效工资分配重要指标。
据统计，今年1至8月，市级医院住院病人同比增长%，基层医院住院病人同比增长%（中心卫生院同比增长%，乡镇卫生院同比增长%，分院同比增长%），城乡医疗卫生资源得到合理有效使用，“小病不出村、常见病不出镇、大病到市级医院”目标正在逐步实现。全市新农合住院患者增长万人次，补偿标准也有较大幅度提高，但人均住院发生额同比减少%，人均补偿金额同比减少%，新农合补偿支出减少330多万元，新农合资金使用效率有效提高。
（四）强管理，优服务，健康管理团队服务全面实施。
组建健康管理团队，推行家庭医生制度，着力构建“全科医生普及化、卫生服务网格化、慢病管理规范化、健康档案全民化”健康管理新模式，通过从健康管理团队的制度设计，到服务方式、服务内容，充分体现卫生服务关口前移、资源下沉，采取夯实基础和强化队伍并重、公共卫生与基本医疗兼顾、普惠化服务与个性化服务结合，切实提高健康管理团队服务的实效性，使卫生服务更加贴近基层、贴近群众。
夯实基层基础。一是加强三级卫生服务网底建设。推进村卫生室达标改造。市委市政府将村卫生室改造列入社会事业发展考核内容之一，市财政每年安排专项资金用于基层医疗卫生机构基础设施建设和村卫生室提档升级改造，采用以奖代补方式推进乡镇卫生院和村卫生室省示范化达标改造及自助式健康小屋建设。全市建成省示范村卫生室49家，自助式健康小屋12家，规范化改造村卫生室132家，同时配置系列医疗服务设施，使农村居民就医问诊环境得到很大改善。加快基层人才引进培养。通过委托培养、定向培养医学生和对招聘到基层单位工作的本科医学生实行奖励等办法，吸引更多的专业人才到基层医疗机构工作。通过送出去、请进来等办法让现有人才有更多学习、进修的机会和空间。与南通体臣卫校联办乡村医生专科班，定向培养乡村医生。同时，充分发挥集团管理优势，通过在集团内部建立对口支援、结对帮扶、技术共享、同质管理等制度，切实提高基层医疗服务水平。二是实施镇级医生驻村制度。镇级医生每周不少于2个半天驻村，居民群众不出村就能享受优质医疗服务。三是强化基础培训。建立市级健康管理团队技术指导组和专家组，开展以全科医学为基础的专项服务技能规范化分级培训，使健康管理团队的每个成员都能熟练掌握团队服务内容和服务技能，不断提高团队综合服务水平。
推行规范服务。对健康管理团队实行“六统一”管理。一是统一服务团队组建。全市组建由执业（助理）医师、护理、公共卫生医师和乡村医生等专业卫技人员组成的健康管理团队252个，每个团队不少于5人。每个团队以一个行政村为服务责任区域，确保每周2次驻村服务。二是统一服务模式。采取固定与流动、普惠与个性化、家庭医生制度和乡村医生签约相结合的服务模式，以村卫生室为固定服务场所，开展坐诊、健康宣教、培训指导等，以进村入户的方式开展巡诊、随访、发放健教资料，为居民提供常见病和多发病诊疗、建立健康档案、开展健康状况评估、实施健康动态化管理，全面实施责任区域以户为单位签约服务工作。三是统一服务内容。在开展基本和重大公共卫生及基本医疗服务的基础上，提供个性化服务。四是统一服务流程。按照宣传、签约、健康评估、发放联系卡、动态健康管理、台帐记录等工作程序统一服务流程。五是统一服务标准。做到“八个有”，即有一个服务场所，有一个宣传阵地，有一本宣传手册，有一张联系卡，有一只服务包，有一个公示栏，有一套台帐，有一张满意度测评表。六是统一服务考评。成立市、镇两级健康管理团队办公室，每季度对镇乡健康管理团队开展以“八个率”（签约率、建档率、慢病规范管理率、老年人体检率、产后访视率、重点疾病管理率、健教资料入户率、群众满意率）为重点的工作情况考评，及时发现和解决存在问题，促进整改提高。
经过积极探索和有效尝试，健康管理团队服务工作初显成效。一是健康管理团队全覆盖，健康守门人作用逐步显现。全市252个健康管理团队全面开展“一对一”签约和面对面健康管理服务，极大地增进了基本公共卫生、基本医疗服务的可及性与普及性。二是宣传培训全覆盖，服务能力和群众认知度不断提升。通过广泛宣传健康管理团队家庭医生式服务的惠民、利民、益民特点，使城乡居民对健康管理团队和家庭医生式服务的认知度不断提高，群众对健康管理团队的认知度和满意度达90%以上。三是注重团队服务实效，重点指标服务率不断攀升。全人群签约率67%，重点人群签约率达82%。慢性病随访率达100%，慢性病患者依从性不断提高，血压、血糖控制率达40%。老年人健康体检率达81%，比去年上升12%。四是产后访视工作得到加强。健康管理团队配备的1名女性医护人员充分发挥优势，产后访视等妇女保健服务得到有效落实。
（五）调规划，盘存量，卫生资源配置不断优化。
从满足城乡不断增长的居民医疗服务需求出发，根据适应发展、调整存量、优化增量、城乡统筹、特色鲜明原则，积极制订“十三五”区域卫生规划和医疗机构设置规划，进一步健全医疗卫生服务体系，优化卫生资源配置，积极启动市妇幼保健院建设，加快推进市精神卫生中心和残疾人托养康复中心建设，加快推进滨海医院建设，积极支持社会办医，在现有7家民营医院的基础上，计划在圆陀角设置一所民办的以康复为主的医疗机构，切实提高社会办医质量，引导非公立医疗机构向规模化、多层次方向发展，力争至2017年底，全市非公立医疗机构床位数不低于全市总床位数的20%。
（六）惠民生，促和谐，六大工程建设扎实推进。
一是扎实推进卫生信息化建设工程。
区域卫生信息平台基本建成，全市13家医院建成远程医学影像会诊中心和区域影像系统，实现基层医疗机构拍片、市级医院会诊信息化模式。龙头医院远程视频会诊中心与基层医院实现实时交流会诊。远程心电中心与上海新华医院实现实时联网。基层医院信息系统在第七人民医院成功试点，实现医院门诊、住院、收费、药房、检验、病历等全过程信息化管理。市、镇、村三级医疗机构实现新农合和医保联网实时结算。全市2000多台健康卡读卡器安装完成，首批8000张居民健康卡在吕四港镇试点发放。下一步，将全面推广基层医疗信息系统，全面发放80万新农合参合人员居民健康卡，加快推进移动查房、移动护理、移动输液、移动药房、自助服务等应用系统建设，搭建公共卫生系统管理平台，加快数据挖掘，推进卫生决策科学化、卫生管理精细化、绩效考核数字化。二是扎实推进卫生强基工程。
基础建设不断加强。人民医院后勤综合楼结构封顶，第三人民医院病房楼即将竣工启用，东海、永和、聚阳等基层医院病房楼正在加快装修。示范创建深入开展。全市48家村卫生室全部完成省示范创建。6家乡镇完成两个规范化门诊建设，另5家乡镇正在加紧招标，预计年底前实现全市全覆盖。医疗单位创等升级成果喜人。人民医院确认为三级综合医院，中医院确认为三级乙等中医医院，第三人民医院转升二级医院。基层人才培养培训机制进一步健全。全科医生和住院医生规范化培训有力推进，医疗管理集团同质化管理规范运行，基层医院务实进修、培训、培养有计划、有效推进。学专科建设不断加强。全市共有省级重点专科?2个，南通市重点专科10个，南通市重点学科?1个，南通市重点建设专科4个，基层医疗机构有7个科室参评南通市基层医院特色专科。圆满完成国家“十二五”科技重大专项工作任务，获得江苏省卫生厅临床多中心课题2个，南通市科技局科技计划项目10个，南通市青年科研基金项目5个，启东市2015经济与社会发展应用研究立项课题2项。获得国家实用新型专利2个，完成科技成果鉴定2个并组织成果申报，获得南通市新技术引进奖二等奖1个，三等奖1个。发表学术论文230篇，发表中华级论文19篇，其他核心期刊论文36篇。撰写出版的书籍章节2篇。中医药特色服务不断放大。全市每个建制镇中心卫生院都建有特色鲜明、气氛浓郁的中医药综合服务区，顺利通过全国基层中医药先进单位国家级评审。第一届启东名中医评选圆满完成。国医大师贺普仁教授传承“贺氏针灸三通法”工作站在合作中心建立。对口支援工作深入推进。通过集团内部对口支援、结对帮扶，充分发挥龙头专家的传帮带作用、共享中心的高品质服务和信息化建设的传输会诊，基层整体医疗业务水平明显提高。三是扎实推进乡镇卫生院医养结合转型改造工程。
适应社会老龄化发展趋势，在不影响基层乡镇卫生院从事基本医疗和基本公共卫生服务的前提下，鼓励符合条件的基层乡镇卫生院进行医养结合型转型改造，充分合理盘活存量资源，发挥资源最大效益。在去年聚南、东元、寅阳、西宁成功转型改造的基础上，今年继续推进乡镇卫生院医养结合转型改造，目前向阳分院改造工程已正式开工建设，民主分院改造工程和西宁养老院扩建工程正在加快前期筹备。四是扎实推进医疗生态环境改善工程。
深入开展“阳光用药工程”。严格落实药品集中采购制、处方分析点评制、医疗服务信息公示制、大处方通报问责制、药物用量预警制、多方参与监管制，严控抗菌药物占比，严控病人均次医药费，有效预防和遏制医药购销领域商业贿赂行为，增强医疗服务的透明度和服务效能，提高科学合理用药水平。努力构建和谐医患关系。创新医患纠纷预防处置，在每个医疗机构建立医患关系沟通科，在中心以上医院设立具备摄录设备医患沟通谈话室，严格医疗事故和医疗纠纷责任追究。全面推进医疗责任保险制度，率先成立第三方调解组织——启东市医疗纠纷人民调解委员会，为加强医患沟通、解决医疗纠纷搭建新平台。成立至今，已受理案件69起，其中6件零赔付，立案66件，调解成功64起，2起司法诉讼，调解成功率%。患者诉求累计万元，经调解累计赔偿万元，其中保险赔偿万元。积极改善医疗服务环境。优化服务流程，提高服务质量，建立“绿色通道”，全面推行迎宾式导医、一站式服务、全程式陪同服务模式。切实加强医院文化建设。建立医院健教文化长廊和病员休闲小区，营造温馨和谐的就医环境，切实提升医疗卫生服务满意度。五是扎实推进卫生惠民工程。
“十大卫生计生惠民举措”广受群众欢迎和好评。12家健康小屋全部建成启用。11类43项基本公共卫生服务项目及重大妇幼卫生服务项目稳步推进，人均基本公共卫生服务经费达50元，公共产品实现公平可及。新农合筹资标准逐年提高，2015年人均筹资标准600元，其中个人缴纳120元，财政补助480元，参合率达%，市内医院政策范围内住院费用报销比例达%。全面实施按床日付费和按病种付费相结合的支付方式改革，今年1至8月，全市定点医疗机构人均住院发生额同比降低%。新农合大病保障不断拓展，先后开展儿童先心病、白血病、终末期肾病、肺癌、胃癌等20种重大疾病救治，补偿比例达70%以上，今年已有1115人获重大疾病救治，补偿金额2300万元。累计分段递增补偿率大病医疗保险全面实施。对在基层医院住院的低保、五保户及农村70?周岁以上老人实施基本药物全免费，截至8月底，参合者因享受该政策而减少医药费支出万元。六是扎实推进沪启卫生合作工程。
市人民医院、中医院进一步深化完善与上海交通大学附属第一人民医院、上海同济大学附属第十人民医院的合作关系，通过专家坐诊、会诊，教学查房，人员进修，科研合作等，成效不断显现。市第二人民医院与南通肿瘤医院病理科成功合作。市妇幼保健院同上海市妇幼保健院、第十人民医院、南通市妇幼保健院对接，三家医院均愿意深度合作。合作镇社区卫生服务中心跟全国针灸泰斗——贺喜教授合作，揭牌成立“贺氏针灸三通法工作站”，让广大群众在家门口就享受到最优质的中医医疗服务。同时，充分发挥卫生信息优势，主动与上海知名三甲医院对接，开通远程教育、会诊系统，为上海优质资源辐射启东提供便捷平台，不断提升全市医疗教育和解决疑难疾病能力。二、存在问题及对策建议
一是“三医联动”机制有待进一步增强。
目前，医疗、医保、医药隶属不同行业，三种医保在政策设定、管理层面和基金运行等方面均不同，条线政策制约较多，导致部分医改政策不能统一，药品虚高定价、流通紊乱现象难于彻底改观，影响改革整体效果。因此，建议参照福建三明市的医改模式，真正做到“三医联动”。二是基层人才引进和招聘政策有待进一步放宽。
随着医改的进一步深入，卫技人才的引进成为增强医院内升动力的重要因素。虽然近年来，卫技人才总招录数在逐步增长，但受招聘开考比例、学历、年龄等限制，往往招聘需求大，实际招聘人员不足40%，尤其是研究生和紧缺人才基层医院更难招入。因此，建议调整基层医院招聘政策，放宽开考比例、学历、年龄等条件限制，加大研究生、到基层医院工作的本科毕业生奖励力度，为基层医院创造宽松的用人招聘机制。同时加大定向培养力度，缓解基层人才紧缺问题，促进基层医院可持续发展。三是社会办医力度有待进一步加大。
目前，我市社会办医床位占比仅％，离20％的目标尚有较大差距。因此，根据目前我市医疗机构布局，建议在圆陀角旅游度假区规划一所民办的康复护理院，既满足圆陀角旅游度假区配套需求，又增加我市社会办医床位占比。四是基层医疗机构财政投入有待进一步加大。
目前，我市基层医疗机构实行补运行的财政投入机制，部分基层医院自身运行比较困难，对基础设施改造投入显得力不从心，如五院、部分基层分院（上次未列入）。同时部分医院的历史性债务尚未化解，运行困难，职工意见较大。因此，建议市财政增加投入，改善医院就诊环境（分级诊疗实施后，基层医院住院病人增多40％），同时化解部分基层医院历史性债务（包括历史形成的运行性债务）。还有每家10万元的省示范村卫生室建设补助，不能满足基本装修，希望能增加补助标准。还有本次公立医院改革，财政按20%补助公立医院的取消的药品加成为956万元，而调价减少收入万元，实际公立医院减少收入550万元，因此建议财政追加1000万元补助，否则将影响公立医院运行。五是市精神卫生中心运行后建议调整财政补偿体制。
目前，精神科是三院的一个科室，财政拨款同综合医院同一体制，而精神科收入有限，且大部分为政府寄放病人，因此建议精神卫生中心建成后，核定编制，实行全额拨款和收支两条线管理。三、下阶段工作打算
下阶段，我们将继续围绕深化医改6大类30项重点工作任务，修订完善两个卫生规划，规范运行两大医疗管理集团，稳步推进分级诊疗工作，加快推进卫生信息化建设，精心打造健康管理团队，努力让人民群众享受改革带来的实惠。重点做好以下几项工作。
一是进一步规范两大医疗管理集团运行。
一要进一步理顺集团管理体制、提高管理效率，切实按照五个统一管理和建立五大运行机制要求有序运行。二要加快推动医疗资源纵向流动，促进优质医疗卫生资源下沉。三要建立和完善集团会计核算、影像、心电、临检、病理、远程会诊等共享中心运行机制和业务覆盖范围。四要加强集团各成员单位分工协作，实现优势互补，形成整体合力，统一服务规范、优化服务流程，打造服务品牌。五要建立完善集团督查检查和考核评价机制，加强业务管理，努力实现集团内部同质化。二是进一步促进分级诊疗工作制度化常态化。
一要进一步理顺工作机制，完善运行管理和上下协调衔接，畅通转诊渠道，方便群众就医。二要进一步完善考核考评和督查机制，确保分级诊疗工作落到实处、取得实效。三是进一步推进健康管理团队工作。
一要营造浓厚氛围。广泛利用电视、报纸、宣传橱窗、宣传单等传播媒体和团队活动时间，宣传健康管理团队给群众带来实惠和便利，形成人人知晓并主动参与的良好氛围，提高全人群知晓率和重点人群签约率。二要加强日常督查。加强对团队服务工作的指导督查和季度考核，做到每旬督导全覆盖，及时反馈督查结果，及时宣传发现的亮点和创新。三要完善市级医师驻镇、镇级医师驻村制度，提高村级医疗机构服务能力和水平，确保实现医疗卫生服务关口前移到镇村，重心下沉到网底，使团队工作更贴近百姓、贴近健康，提高群众满意度。四是进一步加强基层医疗机构服务能力建设。
一要按需配置一批比较先进的医疗仪器设备，提升基层医院服务能力。二要加快推进基层医院医养结合型改造。三要充分利用医疗集团优势，对市级医院闲置的医疗设施设备统一调配使用，实现医疗资源使用效率最大化。四要加大基层医疗机构人才引进力度，落实奖励政策。完善市、镇、村一体化管理制度，提高基层医疗机构服务能力和水平。五是进一步推进人事和薪酬制度改革。
一要进一步建立和完善人事编制管理制度，完善集团内编制统一管理和人员柔性流动机制，全面实行人员岗位管理，不断完善人才招聘制度，努力引进高层次人才。二要进一步建立和完善绩效分配制度，实行分级考核，将收支结余分配奖励向提高绩效工资总量转变，重点向临床一线人员倾斜，合理拉开收入和分配差距，积极探索院长和业务骨干年薪制度，进一步调动医务人员积极性。六是进一步加快卫生信息化建设。
全面完成区域卫生平台建设，充分发挥其统计、监管、分析、共享功能。建设卫生决策、绩效考核、疾控管理等功能模块，对全市所有医疗卫生机构运行状况、医务人员诊疗行为、药品供应、合理用药及不良反应监测等实施实时监控，满足卫生决策、卫生管理和突发公共卫生事件应急指挥的需要。尽早实现新农合参合人员居民健康卡全面发放。加快建设面向市民的卫生服务平台，提供预约诊疗、信息查询、健康管理、政策咨询、意见投诉、自助服务等多类服务。关于我市深化医药卫生体制改革工作情况汇报
——2010年12月13日在益阳市第四届人民代表大会常务委员会第十八次会议上 市发展和改革委员会副主任、市医改办副主任 曾鸣
主任，各位副主任，秘书长，各位委员：
我受市人民政府委托，向市四届人大常委会第18次会议汇报全市医药卫生体制改革工作情况，请予审议。
一、我市医改工作进展情况
我市深化医药卫生体制改革工作，自去年全面启动以来，在市委、市政府的坚强领导下，各个部门协同配合，主要抓了如下几项工作：
（一）迅速成立机构，认真做好医改组织实施工作
2009年5月8日省医改工作动员会后，市委市政府高度重视，市政府迅速成立了由胡衡华市长任组长、周再华常务副市长和黄东红副市长任副组长,市直相关部门主要负责人为成员的市深化医药卫生体制改革领导小组，办公室设市发改委。同时,根据各部门的职能对相关工作进行了明确的分工，各负其责，扎实推进医改工作。
1、及时召开相关会议进行部署。2009年5月24日，市医改办向市委常委会议专题作了工作汇报，市委常委会议对我市医改工作进行了全面部署和安排，明确提出了工作目标和要求； 2010年4月20日，市医改办组织召开了全市深化医药卫生体制改革工作会议，对我市医改工作进行全面部署和安排。黄东红副市长进行了全面动员和部署，周再华常务副市长对我市全面推进医改工作提出了明确要求。
2、及时出台了实施方案和配套文件。市医改办组织各主要职能部门，在充分调研论证的基础上，制定了符合我市实际的近期重点实施初步方案，今年4月2日市委市政府联合以益发[2010]6号文件正式下发执行；经市政府常务会议研究，以市医改领导小组的名义下发了《益阳市建立国家基本药物制度实施办法(暂行)》和《益阳市基层医疗卫生机构综合配套改革的实施意见》两个医改配套文件，用以指导当前我市医改工作；今年8月底，根据省政府的统一部署，为增加基本药物目录品种满足基层医疗卫生机构的需要，我市下发了《关于公布益阳市基本药物目录的通知》（益卫发[2010]81号）。
3、加大财政投入确保医改顺利进行。财政部门按照《关于完善政府卫生投入政策的意见》（湘财社[2009]24号）等文件的要求，努力调整支出结构，安排、落实好医改五项重点工作所需资金。
4、认真制定了2010年医改工作要点。市医改办根据全省医改工作的统一部署和市委市政府有关医改的指导精神，从我市的市情出发，牵头起草了全市医改工作2010年工作要点，明确了总体要求、七项重点工作和五项保障措施。
5、加强了宣传和信息工作。市医改办利用广播电视、报纸、网络等媒体，通过会议报道、政策问答、印发宣传手册等形式，加强了医改宣传工作。今年5月份，益阳电视台《第一访谈》栏目专门制作了一期节目，黄东红副市长带领发改、卫生、财政、劳动等部门负责人参加了访谈并现场解答有关医改的政策问题，收效显著。另外，市医改办还及时完成了省医改办布置的各项信息、数据上报和有关调研工作，同时及时了解各地医改实施进度和有关信息，以更好地促进我市医改工作的开展。
（二）明确责任，积极务实推进五项重点工作
根据我市医改近期实施方案（益发[2010]6号），2009-2011年我市将重点推进五项改革：加快推进基本医疗保障制度建设，逐步建立国家基本药物制度，加强基层医疗卫生服务体系建设，促进基本公共卫生服务逐步均等化，推进公立医院改革试点。我市各级各部门严格贯彻落实医改决策精神，明确各自职责，认真务实地推进五项重点改革，取得了阶段性成果。
1、加快推进基本医疗保障制度建设。一是巩固扩大基本医疗保障覆盖面。截至今年11月30日止，全市职工医保参保人数达万人，参保率为%；居民医保参保数为84万人，参保率为91%。今年全市新农合参合率达到%，参合对象医疗报销比率较上年提高10%。同时，今年对持《下岗职工再就业优惠证》的人员延长一年医保补贴期，对国有困难企业4050人员参加职工医保的单位缴费部分给予60%的社保补助，继续对军转干部和部分军队退役人员参加职工医保给予社保补贴；困难人员参保面显著扩大，新增参保2466人，续保人，按照益劳社发〔2009〕99号文件的规定，为945名关闭破产企业退休人员接续医保关系，为关闭破产企业和困难企业退休人员万余名办理了续保手续。二是职工医保、居民医保保障水平明显提升。三是切实提高医保基金管理水平。85%以上实现本地医院定时结算，积极控制住院费用有效地遏制了次均住院费用无序增长的态势，完善“一事两岗两审”制度确保基金安全，加强审核稽查堵塞基金“跑冒滴漏”；四是积极开展了统筹城乡医保的相关调研工作。
2、实施国家基本药物制度。一是努力推进首批试点工作。在赫山区、桃江县两区县所有乡镇卫生院和社区卫生服务中心于2010年1月31日零时起实行基本药物零差率销售，基本药物销售价格比实施前下降了%。二是督导沅江市做好启动第二批基本药物制度试点前期准备工作，严格按照2010年11月25日省卫生厅等六部门联合行文的湘卫办发[2010]42号文件要求，确保今年12月31日前启动实施基本药物制度。三是组织了增补基本药物目录工作，有效缓解了基层医疗机构临床用药品种不足的矛盾。根据省里的统一部署，市卫生局牵头组织，严格执行目录推荐申请、系统归类遴选、专家评审、上报上级备案等规定程序，确定了我市基本药物增补目录品种90个，其中西药品种55个，中药品种35个，报省卫生厅备案后下发试点区县统一组织询价采购和临床应用，目前试点区县正在按要求和程序实施询价采购工作。
3、健全基层医疗卫生服务体系。一是积极争取上级支持，加强基层医疗卫生服务体系建设。市发改委注重发挥部门职能，加强与卫生等部门的沟通协调，积极争取上级投入加强基层医疗卫生服务体系建设。今年在中央没有新增投入的前提下，我市医疗卫生项目争取中央和省投资达9000多万元，我市六个县级人民医院全部纳入了中央投资建设规划，比例位居全省前列，极大地缓解了我市医改基础设施建设投入压力。二是加强了基层医疗卫生队伍建设。市卫生局启动实施以全科医生为重点的基层医疗卫生队伍建设规划，并制定农村医疗卫生岗位需求计划。启动实施高等医学院校农村订单定向免费培养项目；巩固和完善省内三级医院与县级医院长期对口协作关系，加强县级医院医疗卫生人才培养，安排17名县级医院骨干人员到三级医院进修学习；开展专科方向的住院医师规范化培训；鼓励和引导医疗卫生人才到基层服务，为乡镇卫生院招聘执业医师4人，在岗培训乡镇卫生人员364人次、村卫生室卫生人员2971人次、城市社区卫生服务人员305人次。
4、促进基本公共卫生服务逐步均等化。我市在城乡基层医疗卫生机构普遍开展居民健康档案、健康教育、免疫规划、传染病防治、妇女儿童保健、疾病患者管理等9类国家基本公共卫生服务项目。目前我市居民健康档案规范化建档率达到40%以上，农村居民健康档案建档率达到20%。继续对15岁以下的人群补种了乙肝疫苗。完成适龄妇女宫颈癌检查人。继续开展农村生育妇女免费补服叶酸项目，为2000例贫困白内障患者免费开展复明手术。
5、推进公立医院改革试点。优化调整公立医疗区域布局和结构，明确行政区域内公立医院的设置数量、布局、主要功能和床位规模、大型医疗设备配置。建立公立医院与城乡基层医疗卫生机构的分工协作机制，加强人员培训分流和业务指导，探索建立社区首诊、双向转诊等分级诊疗制度，启动实施住院医师规范化培训。
（三）突出重点，全面抓好基本药物制度试点工作
根据省政府统一部署，我市赫山区（含高新区）、桃江县从2010年1月31日零时起，政府举办的社区卫生服务中心和乡镇卫生院开始全面实施国家基本药物制度。市政府领导高度重视，胡衡华市长联系赫山区（含高新区），周再华常务副市长联系桃江县，分别指导协调两个试点区县全面实施基本药物制度工作。据不完全统计，试点实施以后，参合农民人均住院费用下降50%，门诊人均费用下降48%，预计两县区全年可为群众减轻药费负担5000多万元左右。目前，两个试点区县上下思想统一，运行有序，老百姓普遍拥护，社会反响良好。
1、试点工作组织有序、平稳推进。一是党委政府全力支持。两县区均成立了由县（区）长任组长的医改工作领导小组，建立了试点指导、信息沟通、总结交流等工作机制。党政主要领导经常深入基层，指导试点。二是相关部门紧密配合。两县区有效整合审计、财政、卫生、物价、人事、编办、监察等部门的力量和资源，严密组织、扎实完成了基层医疗卫生机构基本情况调查。三是改革试点氛围浓厚。两县区借助媒体和门户网站解读政策，通过召开动员会、举办培训班等方式传达精神，利用出专栏、挂横幅、贴标语、发传单等手段普及知识，形成了普通群众人人知晓政策、医务人员个个参与改革的良好氛围。四是管理办法同步出台。两县区在制定《基层医疗卫生机构国家基本药物制度实施方案》的同时，出台了基层医疗卫生机构绩效考核实施方案和考核细则、实施国家基本药物制度监督管理办法和行政问责办法等相关管理办法，并强化了各乡镇卫生院（社区卫生服务中心）对下属分院、诊所的监督管理和绩效考核职责，各分院、诊所必须在院本部统筹安排下同步实施国家基本药物制度。
2、试点实施监管到位、运行规范。一是基本药物坚持集中订购、统一配送，实行零差率销售。两县区基层医疗卫生机构严格执行国务院统一制定和发布的国家基本药物目录，所需药物在网上订购后，由中标的一至三家药业公司统一配送，全部实行零差率销售，原库存药物销售价格坚持就低不就高的原则，没有出现乘机涨价的行为。药物价格下降幅度达到48%，医院药房药品销售量较去年同期有显著增加，真正让广大老百姓得到了实惠。二是各试点医院严格按规定配备、按规范使用基本药物。两县区基层医疗卫生机构严格按规定配备、按规范使用《国家基本药物目录（基层部分）》规定的药物，切实纠正了医药购销领域中的不正之风。临床医师按照国家基本药物临床应用指南和基本药物处方集，告别了开大处方、拿高回扣等不良职业行为，从根本上促进了临床合理用药，减轻了患者就医负担。三是及时完善了医保“三张网”对基本药物的补偿政策。根据相关文件规定，人力资源和社会保障部门、卫生部门进一步完善了城镇职工、城镇居民基本医疗保险和新型农村合作医疗保险对目录药品的补偿政策，国家基本药物全部纳入医保“三张网”的报销范围。赫山区已发文明确国家基本药物报销比例比非基本药物高八个百分点，桃江县也提高了5—10个百分点，广大患者再次感受到国家基本药物带来的好处，乐意接受、愿意使用基本药物。四是县区级财政均已拿出一定资金对试点医院进行补偿。两县区按照“核定任务、核定收支、绩效考核补助”的办法，统筹上级补偿资金，对各基层医疗卫生机构进行合理补偿。两县区均已将补偿资金列入财政预算。
二、存在的问题
经过一年多的艰苦实践，我市医药卫生体制改革取得了一定的成绩，但也出现了许多的新情况、新问题，特别是基本药物制度试点实施以来，在运行过程中凸显出来的一些实际问题，亟需我们在以后的工作中逐步加以解决。
1、基本药物推广有一定难度。患者认识不一致，看病以开药为目的，不愿接受医疗检查，不愿意住院，担心基本药物的疗效不如意，过分相信价格昂贵的“进口药”和所谓的“特效药”，结果导致药费的提高。
2、基层医院发展比较困难。各基层医院业务收入大幅下降，据统计，下降幅度超过30%，医院正常运转难以保障；国家基本药物品种少，新特药物不能使用，限制了基层医疗卫生机构的诊疗科目与范围。由于资金的制约，医院无法进行设备更新，无力承担医疗风险，不能大力拓展、大胆开展医疗业务；由于待遇下降，基层医疗卫生机构医务人员工作积极性不高，很难吸引和留住人才。
3、综合配套改革深入推进难度较大。随着国家基本药物制度试点工作的启动实施，必须同时启动医疗卫生体制综合配套改革才能保证试点工作顺利推进，而综合配套改革的最大难点是人事和收入分配制度改革。我们通过调研发现，医卫系统超编现象非常严重，临聘人员比重较大，而临聘人员承担着医院大部分业务工作量，是医疗卫生机构特别是基层医院的主要业务工作人员，因此，这种现状给综合配套改革中的人事和收入分配制度改革造成了极大的压力。
4、市县财政压力较大。
三、下阶段工作初步设想
近年来，我市医药卫生事业得到了较快的发展，职工医保、居民医保和新农合等基本医疗保障制度全面建立，公共卫生服务体系进一步完善，应对突发公共卫生事件的能力明显增强，人民群众健康水平显著提高，医药卫生与经济社会发展的协调性进一步增强。但以发展的眼光看，我市医药卫生事业总体发展水平仍然滞后，离人民群众的要求还有很大的差距。为此，我市在全面贯彻落实中央和省医改会议精神，认真抓好五项重点改革的基础上，下阶段将进一步分析把握改革的重点，立足益阳市情，科学务实地制定工作方案，确保我市医改工作取得实效，争取从根本上解决好这一重大民生问题。
1、继续抓好基本药物制度试点工作。加强对第一批实施基本药物试点的赫山区和桃江县试点工作的指导、协调和督查，夯实基础，解决问题，总结经验，推进工作。督促第二批试点的沅江市做好做实试点前期工作，摸清底子，认真制定初步实施方案，确保按照省里要求在今年12月31日前启动实施试点工作；我们将积极探索和完善医务人员收入分配机制与自身发展机制，建立与公益目标相适应的医务人员绩效考评体系和薪酬激励约束机制，严格按照《湖南省公共卫生与基层医疗卫生事业单位绩效工资实施意见》（湘人社工字[2010]131号）文件精神，在认真做好调研论证的基础上，全面启动实施公共卫生和基层医疗卫生事业单位绩效工资工作。
2、加快推进基本医疗保障制度建设。进一步完善我市基本医疗保障体系，逐步实现人人享有基本医疗保障的目标。一是强化措施，确保职工医保、居民医保稳定参保率达到85%以上，新农合稳定参合率达到90%以上。二是完善政策，确保2010年职工医保、居民医保实际报销水平分别达到78%和52%以上，进一步扩大新农合服务范围，提高报销比例。三是加大政策落实力度，帮助困难群众参保，落实关闭破产企业解除劳动关系后的灵活就业人员医疗保险补贴，确保明年城镇低保户免费参保；四是加大征收力度，提高保障水平，提高参保大病患者的住院报销水平，扩大门特病种范围，降低慢性疾病患者门诊医疗自负水平，适时开展大病补助试点，做好社区卫生服务机构家庭病床、急诊留观费用纳入统筹管理的试点 工作；五是积极稳妥地开展城乡居民医保统筹工作。
3、加强卫生基础能力建设。按照城乡统筹发展的要求，我市将逐步提高基层医疗卫生服务能力和水平。一要加强基层医疗卫生机构建设。重点支持7所县级医院建设，使每个区县（市）都有1所县级医院基本达到标准化水平。加强社区卫生服务中心、建制乡镇卫生院建设和村卫生室建设，基本实现每个行政村都有村卫生室，城市社区有比较完善的卫生服务网络。二要改善基本医疗保障服务。进一步完善市、县、乡（社区）三级医疗保障服务网络，健全激励约束机制，不断提高服务水平。打破户籍、身份、部门界限，实行城乡一体化的医疗保障制度，努力实现经办机构、服务流程、政策体系、网络平台“四统一”。三要加强基层卫生人才队伍的培养和建设。通过免费定向培养、代偿学费和助学贷款以及招聘执业医师等措施，充实农村基层医疗卫生队伍；采取函授、临床进修等多种方式培训基层医技人员；制定农村卫生技术职称晋升优惠政策，逐步解决基层卫生人员补助和养老保障等待遇问题，稳定基层医疗卫生队伍。同时，完善城市医院支持基层医疗卫生机构的制度，建立市中心医院支援县级医院、县级医院支援乡镇卫生院、城镇二级以上医院支援社区卫生服务中心的帮扶机制。
4、积极推进综合配套改革和公立医院改革前期准备工作。我们将积极指导和督促基本药物制度试点县（市、区）先行启动公共卫生和基层医疗卫生事业单位综合配套改革，认真完成全市公共卫生和基层医疗卫生事业单位绩效工资改革的摸底测算工作，制定初步实施方案，按照省政府的要求，尽快出台正式方案全面部署实施。同时，将继续加强公立医院改革前期准备工作，深入开展公立医院改革的相关调研，学习和借鉴兄弟市州先行试点的成功经验，进一步加强医疗机构内部管理，提高服务质量，鼓励和扶持民营医疗机构的发展，依法加强对民营医疗机构的行业监管等。
5、积极探索建立科学合理的补偿机制。在我市各级财力趋紧的情况下，我们考虑通过积极争取国家和省卫生基础设施建设资金和上级财政性转移支付资金，及时调整财政支出结构，建立政府主导的多元化投入机制，提高政府卫生投入占经常性财政支出的比重。实施基本药物制度试点县市要进一步完善医疗保险（含 新农合）政策，通过购买服务的方式探索建立医疗保障基金对基层医疗卫生机构的合理补偿机制。积极鼓励和引导社会资本发展医药卫生事业等，千方百计确保我市医改各项投入及时筹措到位，以促进我市医药卫生体制改革的顺利实施。
6、进一步强化工作责任，加强宣传引导。医药卫生体制改革政策性强，涉及面广，任重道远，需要社会各界特别是人民群众的理解、支持和参与。我们将坚持正确的舆论导向，制定分步骤、分阶段的医改宣传方案，广泛宣传医药卫生体制改革的重大意义、目标任务和政策措施，真正使改革的政策深入基层、深入群众。严格按照要求抓好政务公开，确保人民群众对医药卫生体制改革的知情权和参与权，充分调动各方面的积极性、主动性和创造性。及时总结和推广医改工作中的好做法、好经验，为深化改革营造良好的社会和舆论环境。我们将本着对人民群众健康高度负责的态度，认真贯彻落实中央的决策部署和省委、省政府的要求，坚定不移地推进医药卫生体制改革，逐步改变我市医药卫生事业总体发展滞后的局面，解决医疗保障制度不健全、城乡和区域医疗卫生发展不平衡等问题，促进全市医疗卫生事业快速健康发展。
关于深化医药卫生体制改革的调研报告
一、基本情况
近年来，全市卫生系统不断深化医药卫生体制改革，公共卫生服务体系得到完善，城乡医疗服务体系进一步健全，农牧民医疗保障水平显著提高。近年来，全市卫生系统不断深化医药卫生体制改革，公共卫生服务体系得到完善，城乡医疗服务体系进一步健全，农牧民医疗保障水平显著提高。截止XX年12月31日，全市共有医疗机构1657家，其中有医院57家、社区卫生服务中心186个、乡镇卫生院68个、门诊部38个、妇幼保健所10家、卫生所42家、个体诊所815家。全市共有乡镇卫生院68个，一体化村卫生室441家。全市有社区卫生服务机构186个，其中：中心47个、站139个。全市卫生机构有工作人员人，其中卫生技术人员人，占总人数的％。全市实有床位共张，全市平均每千人口医疗卫生机构拥有病床张。全市有大型医用设备CT24台，核磁10台，数字减影血管造影机14台，电子直线加速器7台。
二、调研中发现的亮点工作
加强公共卫生服务体系建设，构筑健康屏障，保障群众能够“防得了病”。
全面贯彻“预防为主”方针，着力改变“重医轻防”的 局面，突出加强公共卫生建设，努力使群众“少得病、不得病”。积极促进公共卫生服务均等化，全市城乡居民规范化电子健康档案建档人数199万人，建档率73％。实施了农村牧区孕产妇住院分娩、“两癌”检查、免费服用叶酸项目和贫困白内障患者免费复明手术，改造农村牧区户厕万座。加大传染病防控力度，完善全市三级传染病直报网络，强化传染病预警预测，切实抓好传染病防控工作。强化卫生监督，切实履行食品安全综合协调职能。市财政投入800万元购置水质全分析仪器，使我市水质检测项目达到国家标准。强化妇幼机构和产科管理，全市孕产妇住院分娩率达到％，婴儿死亡率、5岁以下儿童死亡率和孕产妇死亡率明显下降。完善自愿无偿献血网络，实现临床用血100％来自自愿无偿献血。加强卫生应急管理体系、预案体系、应急队伍、应急演练等基础性工作，应对突发公共卫生事件的能力显著提升。落实创卫长效机制，顺利通过国家卫生城市复审。今年6月1日自治区人大批准《xx市爱国卫生工作条例》正式颁布实施，爱国卫生工作迈上法制化轨道。
构建和完善城乡医疗服务网络，提高群众就医的可及性，确保群众“看得上病”。
医疗资源配置不均衡，是我市医疗卫生的客观现状。据统计，我市医疗资源83％集中在城市，城市中又有80％集中在大医院，造成农村牧区和城市社区医疗资源缺乏，成为 “看病难”的原因之一。为此，着力发展农村牧区卫生和城市社区卫生服务。
1.在农村牧区卫生方面。抓住国家以项目资金的形式对农村牧区卫生基础设施和设备配置给予支持的有利时机，近年来，实施了15所县级医疗卫生机构、53所苏木乡镇卫生院、138所嘎查村卫生室新建改扩建项目。XX年，积极推进十个全覆盖工程标准化嘎查村卫生室建设项目，目前104个嘎查村卫生室建设项目中，完工并投入使用13个，主体完工正在装修中22个，正在进行主体建设40个，未开工29个。三年投入252万元专项经费，用于城市医院对口支援苏木乡镇卫生院。农村牧区三级卫生服务体系不断完善，农牧民群众在乡村的就诊率明显提高，逐步引导形成“小病不出村、一般病不出乡、大病不出县”的就医观念。
2.在城市社区卫生方面。社区医疗服务具有方便、价廉等优势，既有利于分流病人、缓解大医院的就诊压力，又有利于降低卫生服务成本、减轻城市居民的医疗费用负担，是缓解城镇居民“看病难、看病贵”的根本出路。我市合理调整卫生资源，鼓励和引导医院延伸服务开展社区卫生工作，将一级医院、部分二级企业医院、区属医院、门诊部、分院、街道卫生院转型或改造为社区卫生服务机构，形成政府主导、行业推动、医院举办的发展模式。实现社区卫生服务基本覆盖全体居民，并形成“十五分钟服务圈”，极大地 方便了居民群众就医，逐步形成“小病进社区、大病到医院、康复回社区”的就医格局。
与此同时，不断加快大型医院建设，先后建成市中心医院、包医一附院、包医二附院、包钢医院、北重医院、市肿瘤医院、包钢三医院、市传染病医院等医院新大楼。XX年启动新都市区医院筹建工作，开工建设了精神卫生中心病房大楼。
完善机制，健全医疗保障体系，确保人民群众“看得起病”。
立足卫生行业实际，多途径构建医疗保障体系，着力推进新型农村牧区合作医疗和基本药物制度，强化医疗机构内部运行管理机制，改进医疗服务，努力缓解群众就医负担。
1.不断完善新农合工作机制。XX年全市参合农牧民万人，参合率％，人均筹资标准提高到425元，基金达到亿元。实行重大疾病医疗保险，病种扩大到29种，其中将14种大病以及无责任意外伤害纳入大病商业保险范围。今年住院报销最高封顶线提高到13万元。
2.积极推进实施国家基本药物制度。全市693个基层医疗卫生机构全部配备和使用国家基本药物、自治区增补药物，实行药品零差率销售，实现基层全覆盖的目标，有效降低群众用药负担。
3.加快医疗机构运行管理机制改革。
一是推动公立医院改革。九原区医院、达茂旗医院、固阳县医院和土右旗医院分别列为自治区和国家县级医院综合改革试点医院，重点在人事管理、收入分配、绩效考核、优质护理、医药价格机制等方面进行改革探索。
二是强化医疗服务管理。同时全市二级以上医院不断改善诊疗环境和服务流程，积极开展临床路径管理、优质护理示范工程、预约诊疗服务。强化医疗机构对口帮扶，促进优质资源共享，启动市中心医院与土右旗医院协作办医。积极推动包钢三医院股份制改革。与市公安部门联合开展医院安全防控体系建设。启动市综治委、卫生、公安、司法等部门联合建立的医疗纠纷第三方调解机制。积极推行医师多点执业工作。大力发展医疗服务，鼓励不同形式的社会办医，形成多元化的办医格局。
三是积极开展医疗机构公益性建设。推行济困门诊、济困病房建设和对口支援农村牧区工作，大力推行单病种最高限价。深入推进“健康xx行动”。
四是加强行风建设，努力营造良好的医疗服务环境。大力开展“三好一满意”活动和医德医风教育活动，在12家三级医院安装了反统方软件。积极推行医疗服务信息公示制度和诊疗费用一日清单“五统一”制度，实现诊疗收费电子监督，努力提升卫生行业形象和医院公信力。
加强设备配置和队伍建设，提高医疗卫生服务能力和水 平，确保群众“看得好病”。
提高医疗机构诊疗水平和医疗卫生工作人员技术水平，是保障人民群众就医效果的根本所在。在抓好各大医院人才培养和引进，建立高、精、专医疗技术队伍，更新陈旧医疗设备的同时，着力抓好农村牧区和社区卫生服务机构的设备配置、卫生队伍建设，促进全市整体医疗水平的提升。
加强医疗设备装备。为406个嘎查村卫生室、40个社区卫生服务中心配备价值317万元和260万元的基本医疗设备。投入276万元为35个社区卫生服务中心配备了双向转诊车。投入253万元实施农村牧区基本卫生服务全覆盖工程，配备了17台流动卫生服务车及车载设备，发放3314个家庭健康保障小药箱，为全市173个没有卫生室的行政嘎查村农牧民提供基本卫生服务。
加快基层卫生信息化建设。投入750万元在固阳县医院、达茂旗医院、土右旗医院实施旗县医院能力建设，配备PACS系统，用于日常监测信息采集和远程会诊。投入700万元实施基层医疗卫生机构信息管理系统建设，完成全市一体化嘎查村卫生室和社区卫生服务机构信息管理系统。
加强第三方医疗服务。XX年，我市首次引进医疗服务第三方评价组织机构，对我市12家医院进行了全面的医院服务管理暗访调查，对每个被调查医院形成完整的调查报告。并就存在的问题与医院领导班子面对面、一对
一、全方位、逐条逐项进行反馈，对改进医院管理提供了科学的决策依据。
加强以全科医生为重点的基层医疗卫生队伍建设。健全和完善培训制度和规划，加强培训基地建设，确定包钢医院、市中心医院、包医一附院为全科医生临床培养基地。
加强名医培养和学科建设。全市有国家级临床重点专科5个，自治区级领先、重点学科14个，重点实验室3个，自治区临床医学研究所5个，xx市领先、重点学科71个。拥有享受国务院政府特殊津贴专家33人，国家级突出贡献专家1人，省级突出贡献中青年专家8人。引进和培养医学博士、硕士210名。XX年启动实施名医人才培养工程，五年投入1000万元。首批5名名医培养对象、10名名医后备培养对象陆续赴国内外进修深造。对未进入名医培养工程的蒙中医、儿外、传染病、精神科等学科进行专项资助培养。今年确定培养对象22名，其中名医培养对象5名，名医后备人才培养对象10名，名医后备中蒙医7名。
三、主要问题与困难
虽然我市卫生事业取得了长足的发展，但仍然滞后于经济的快速增长，医疗卫生保障水平与人民群众的期望以及社会需求还存在一定的差距。医改面临不少困难，一些体制性、机制性、结构性矛盾还没有从根本上解决。
全市公共卫生体系建设还不健全，公共卫生财政投入不 足，重大传染病防治工作任务仍十分艰巨。疾控、卫生监督、妇幼保健等公共卫生机构基础设施等比较陈旧、滞后，妇幼保健机构作为差额拨款单位，财政投入总量仍然不足，运行存在一定压力。艾滋病、结核病等传染病防治经费不足。慢性病防控一是经费投入不足，部门间协调沟通、各负其责、有效监督的工作机制及疾病预防控制机构、医院、专病防治机构、基层医疗卫生机构在慢性病防治中的分工负责和分级管理机制尚未建立。县级以下各级各类医疗机构传染病监测和报告能力低下，全市90％以上传染病是由县级以上医疗机构发现并报告。地方病防治专业队伍建设滞后，目前全市地方病防治专业人员40余人，工作任务繁重，人员年龄普遍较大，学历水平普遍较低。全市9家县级妇幼保健机构中，目前仍有3家妇幼保健机构还未纳入政府全额事业拨款单位，与《全国县级妇幼卫生工作绩效考核标准》中要求的“明确妇幼保健机构为全额预算事业单位”的目标还存在差距。全市9家县级妇幼保健机构均为单独建制，名称规范，科室功能设置基本能与其开展业务相匹配。现达茂旗妇幼保健所、青山区妇幼保健院开展产科、住院临床业务，其他机构受条件限制仅能开展门诊诊疗和妇女、儿童保健服务。除昆区、达茂旗、固阳县妇幼保健所以外，其余机构业务用房均未达到《考核标准》的要求，其中白云区、东河区、石拐区妇幼保健所等机构甚至未达到要求的50％。妇幼保健机构人 员配备中，专业人员所占比例平均占75％以上，本科学历所占比例达50％以上，按照《考核标准》中保健人员与当地人口比例1：的最低编制要求，昆区、青山区、东河区妇幼保健机构人员配置均不达标，白云区、石拐矿区由于服务人口较少，存在开展业务工作专业技术人员缺乏的现状，而其他达标旗县也存在人员老化，专业人员断档的问题。
城乡之间、区域之间的医疗卫生资源差距较大，一些地区医疗卫生机构重复设置，布局不合理。优势医疗资源多集中在市三区，特别是青山、昆区，三级医疗机构重复设置，职能交叉，资源“过剩”，新都市区、九原区和其他旗县区医疗资源匮乏，难以形成区域内资源的合力优势。特别是农村牧区卫生工作基础薄弱，发展水平总体不高，卫生资源总量、质量、卫生基础设施、服务条件及人口健康状况等方面都落后于市区，绝大多数大型先进医疗设备都集中在了城区大型医院，农牧区医疗设备短缺、落后，且旗县区之间、乡镇之间存在一定差距。
卫生专业人才总量不足，供需矛盾仍然突出。8家直属医疗单位1997年核定编制人数3970人，床位数2590张，已不适应各单位目前业务增加、服务需求增多的实际需要。目前8家医院实际开放床位4341张，按照床位和专业人员1：的比例，应核定人数为6652人，总体人员短缺。同时，疾病预防控制、卫生监督机构专业人员不足，疾控机构具备 流行病学调查能力的人员比例不足30％～40％；卫生监督员总体数量不足，平均监管数量大，监督频次低。基于此种情况，一方面需要充分利用好现有编制，畅通进人渠道，有效缓解部分单位现有专业技术人员严重不足的问题。另一方面，根据国家有关规定，立足目前我市医疗单位发展实际规模，在充分调研和测算的基础上，分批分步有序增加部分医疗单位编制，从长远角度解决人员不足问题，以形成专业人员梯队建设。
“无主病人”救治机制亟待完善。我市几乎所有医院都存在“无主病人”欠费情况，XX至XX年各医院累计接诊无主病人1995人次，累计投入救治费用万元。巨额的医疗欠费，医护人员长时间辛苦付出得不到回报，影响医疗机构正常运转秩序和医护人员的积极性。同时，国家卫计委要求地方设立大病救助基金，我市目前还没有开展此项工作。
公立医院改革滞后，有待于加快探索推进的步伐。目前，我市公立医院改革仍然停留在表层的服务管理方式的改进，深层次的“四个分开”仍然没有推开。
村医的养老问题亟待解决。我市共有乡村医生921人，50岁以上占40％。乡村医生面临人口老化，而绝大多数又没有养老保险的现状。为保障村医老有所养，调动和发挥村医积极性，需要积极探索实行村医养老保险机制。
健康服务业发展滞后。人口老龄化问题的突出，健康服务中所需供应出现短板，导致现行健康消费保障机制不完善。服务链上的关键环节缺损，使得健康服务业的发展无法与消费需求和新兴业态发展趋势相匹配。第三方医疗服务需求逐年增加，现有的第三方医疗服务能力不能满足群众需求。
120急救能力落后于经济社会发展。及时有效的院前急救，对于维持患者的生命、防止再损伤、减轻患者痛苦，为进一步诊治创造条件，提高抢救成功率，均具有极其重要的意义。由于我市政府投入不足、急救资源不足，急救队伍结构不合理等问题，导致我市院前急救一直处于供需不平衡的状态下。政府投入不足，各急救分站业务收入只能维护一般运转，基本建设、更新车辆、增添设备困难重重，120急救车辆配备严重不足，且车辆更新不及时，车辆状况差，存在“带病”出车现象。按每5万人配置一辆救护车，我市至少应配60辆救护车用于院前急救，现有的27辆远远不能满足需要。各急救分站实行24小时两班倒，有4个分站由于人员不足，实行每班24小时制，医护人员超负荷工作。国家对急救服务辐射半径规定为3－5公里，而我市由于急救网络医院不足，服务半径远远超过五公里，服务距离大，急救时间也在延长。在我市的报警求救电话中有30％的是骚扰电话。
四、下一步卫生工作发展建议和对策
以将改革开放和创新作为核心驱动，提高医疗卫生服务和管理能力。
1.应进一步推进卫生信息化建设。尽快拿出区域性卫生信息化建设规划，以卫生业务为主线，以实用共享为目标，参照xx市卫生信息化“”工程，加大政府卫生信息化建设投入，建立全市统一的卫生信息化平台。
2.加强机制体制创新，强化卫生人才科技支撑。完善公立医院服务体系，建立公立医院与城乡基层医疗卫生机构的分工协作机制，开展分级诊疗试点工作。将人才战略与体制创新相结合，深化“将才、团队、平台”的科研人才发展模式，以人才培养带动公立医院法人治理机制和运行机制进一步完善。逐步建立基层医疗服务监管制度，推动基层医疗服务监管队伍建设，加强基层医疗服务监管工作。建议市政府保障名医人才培养工程持续推进，加大名医人才培养工程影响力，更好建设与管理重点学科，完成科研成果、适宜技术推广、应用。
3.加快推进健康服务业发展。根据国务院印发的《关于促进健康服务业发展的若干意见》，针对健康服务中所需产品供应短板，大力发展第三方检验、检测、评价等服务，引导发展专业的医学检验中心和影像中心。建议市政府整合全市医疗卫生资源，支持发展第三方医疗服务评价、健康管 理服务评价，以及健康市场调查和咨询服务等健康服务产业集群，建立我市独立的第三方评价机构。
4.院前医疗急救带有社会公益性和政府行为的特征，是社会抵御重大灾难、集体突发事故不可缺乏和不可替代的重要力量，完善的院前急救体系和快速的现场急救能力，是社会安全保障机制的重要组成部分。在我市院前急救与经济社会发展，建议市政府加大投入，整合120急救指挥中心和各医院急救分站医疗急救资源，参照XX模式建立符合实际的综合型120急救体系。
注重保障和改善民生，继续推进基本医疗卫生制度建设。
基本医疗保障体系进一步加强，基层卫生服务水平和公共卫生服务能力有所提升。新农合成果进一步巩固和发展，城乡一体化医疗保障服务体系基本构建。居民健康档案真实性和规范性核查进一步加强，《xx市爱国卫生管理条例》基本落实，并实行城市卫生长效管理。在实施城乡医院对口支援项目的基础上，以城带乡，积极探索推广上下联动的医疗联合体机制，促使大医院的人才向基层流动，并积极探索村医养老保险机制。建议市政府出台有关政策制度以便加快支付制度改革深化进程，并通过提高筹资标准、增加财政补助等方式，增强制度保障能力，提高参合患者医药费用补偿比例，并进一步规范城市社区卫生服务机构建设，加强管理标 准化，实现社区卫生服务中心、服务站一体化管理。
完善公共卫生服务体系，更好提升医疗卫生安全保障能力。
基本公共卫生服务，是指由疾病预防控制机构、城市社区卫生服务中心、乡镇卫生院等城乡基本医疗卫生机构向全体居民提供，是公益性的公共卫生干预措施，主要起疾病预防控制作用。近几年，我市在卫生公共服务体系和医疗卫生安全保障方面有了全面发展，下一步建议市政府通过进一步完善政策，将健康管理融入社会管理的各个环节，呼吁并引导城乡居民提高健康意识、改善健康行为，实施健康自我管理，全面提高群众健康素质。
调整和优化卫生发展布局，促进城乡卫生统筹协调发展。
应本着“科学布局、优化结构、适度规模、多元办医”的原则，对部分综合医院和当前短缺的专科医院进行规模和结构调整，统一规划布局，合理定位各医疗机构的性质与管理归属。加强专科体系建设，以现有的重点专科为基础，有计划地加强蒙中医、骨科、康复、老年病以及妇女、儿童医疗服务等专科医院建设，形成基本覆盖居民主要健康问题的专科体系，并确定各家医院的重点学科和发展方向，提高医疗水平和服务能力。要加大市级医院对口支援旗县医院的力度，提升县医院的服务能力和水平。控制医疗资源总量，逐 步建立公立医院与民营医疗卫生机构的分工协作机制。明确各级各类医疗机构的功能与任务，按社会需求控制和调整机构规模，规定服务内容。放宽市场准入，建立公开、透明、平等的健康服务业准入制度，鼓励民营资本进行医疗市场。